izbori

izbori, u tehničkome smislu, različiti formalizirani postupci i sredstva tvorbe političkih institucija i postavljanja pojedinaca na javne položaje (nasljedno pravo, postupak ex officio, aklamacija, imenovanje, odlučivanje kockom); u sadržajnome smislu, proces tvorbe političke volje koji se temelji na mogućnosti biračâ da se odluče za jednu od više ponuđenih političkih opcija i njihovih nositelja, te na slobodi izbora među tim opcijama. Mogućnost biranja i sloboda izbora aksiomatske su sastavnice pojma izbora, pa su izbori u strogome pojmovnom smislu samo kompetitivni izbori u demokratskim političkim sustavima.

Biračko pravo

Pravnu osnovicu izbora čini biračko pravo, temeljno političko i ustavno pravo državljana da biraju svoje predstavnike (aktivno pravo) i da budu birani (pasivno pravo) u predstavnička tijela i na druge javne položaje. Demokratsko biračko pravo opće je, jednako, izravno i tajno. Opće biračko pravo znači da svi državljani imaju pravo birati i biti birani, neovisno o svojim posebnim obilježjima (spolu, rasi, vjeri, naciji, društvenom podrijetlu i statusu, imovini, naobrazbi, svjetonazoru i dr.). Nastalo je ukinućem cenzusnoga biračkoga prava, koje je pravo glasovanja najčešće uvjetovalo imovinskim (vlasničkim, dohodovnim ili poreznim) i obrazovnim cenzusom (pismenošću ili višim stupnjevima naobrazbe). U suvremenim demokratskim sustavima opće biračko pravo se zakonski ograničuje samo formalnim državljanstvom, prebivalištem, dobnom granicom, duševnim zdravljem i građanskom čašću pojedinca, te upisom u birački popis kao dokument koji je pravno-tehnička pretpostavka korištenja biračkoga prava. Pasivno biračko pravo nerijetko se dodatno zakonski uvjetuje višom dobnom granicom za izbor na značajne političke položaje (npr. predsjednika države) i nespojivošću natjecanja za neke položaje s obavljanjem vojnih, policijskih, sudačkih ili nekih drugih javnih poslova (načelo nekompatibilnosti i neeligibilnosti). Jednako biračko pravo podrazumijeva da svi građani imaju jednako pravo glasa (jedan čovjek, jedan glas) i da svaki glas ima jednaku vrijednost (jedan glas, jedna vrijednost). Nastalo je nakon ukinuća pluralnoga prava, koje je povijesno bilo vezano uz cenzusno pravo, a izražavalo se u glasovnom diferenciranju biračkoga tijela tako što su nekim njegovim dijelovima davana dodatna prava glasa. Izravno biračko pravo znači da birači izravno biraju svoje predstavnike te isključuje posrednike (izbornike) i posredničke gremije (izbornička tijela) između birača i njihovih predstavnika. Tajno biračko pravo jamči da će izborna odluka svakoga pojedinca ostati nepoznata, što se jamči posebnim mehanizmima (zatvorenim glasačkim kabinama, zapečaćenim glasačkim kutijama itd.). Biračko pravo može biti slobodno i obvezatno. U većini suvremenih država ono se shvaća isključivo kao građanska dužnost, a u manjem je broju država zakonski obvezatno, pa se neglasovanje kažnjava (novčano, privremenom zabranom pristupa nekim javnim položajima, privremenim oduzimanjem biračkoga prava i dr.).

Potkraj XX. i početkom XXI. stoljeća etablirano demokratsko biračko pravo u nekim je zemljama djelomice reformirano. Prvi smjer reforme proizašao je iz napuštanja klasičnog koncepta teritorijalnoga državljanstva koji se zasnivao na postavci da su državljani samo oni pripadnici neke državne zajednice koji su rođeni na njezinu tlu i imaju stalno prebivalište u njoj (ius soli) te, sukladno tomu, samo oni imaju sva državljanska prava, uključujući biračko. Nadomjestio ga je koncept etničkoga državljanstva prema kojem su državljani svi pripadnici naslovne etničke ili nacionalne zajednice u određenoj državi, neovisno o tome gdje su rođeni i gdje im je stalno prebivalište (ius sanguinis), te imaju stoga jednaka državljanska prava, uključujući biračko, kao i članovi zajednice koji su rođeni i stalno prebivaju u respektivnoj državi. Ozakonjenjem biračkoga prava državljana koji stalno ili privremeno prebivaju u inozemstvu ukida se je jedan od klasičnih uvjeta za stjecanje biračkoga prava – stalno prebivalište na teritoriju određene države. Zagovornici toga koncepta tvrde da se njime univerzalizira biračko pravo, povećava izborna participacija, a time i inkluzivnost i legitimnost vlasti koja se temelji na demokratskim izborima. Protivnici, pak, tvrde da se time dovode u neravnopravan položaj državljani koji imaju stalno prebivalište u određenoj zemlji i oni koji žive izvan nje, jer prvi, osim prava, imaju i sve zakonske obveze (poglavito obveze plaćanja poreza i služenja vojnoga roka), dok su drugi potpuno izuzeti od obveze pokoravanja zakonima države na čijim su izborima sudjelovali i tako utjecali na konstituciju vlasti u njoj. Biračko pravo državljana koji žive u inozemstvu popularno se naziva i »glasovanjem dijaspore«. Osobito je politički aktualno u zemljama koje imaju »supstancijalne«, tj. vrlo brojne iseljeničke zajednice u svijetu. Drugi smjer reformi odnosio se na snižavanje dobne granice za stjecanje biračkoga prava u nekim zemljama, što je, u krajnjoj konzekvenciji, otvorilo pitanje same prirode biračkoga prava. Neki zastupnici konzervativne političke misli tvrde da se biračko pravo ne može nazvati demokratskime sve dok se potpuno ne univerzalizira, tj. dok se ne ukine svaka dobna granica za njegovo stjecanje. Tek kada svaki član zajednice bude stekao biračko pravo samim činom rođenja, ono će doista postati opće. To bi promijenilo prirodu biračkoga prava koje bi se iz političkoga preobrazilo u prirodno pravo ljudi. Kako je nezamislivo glasovanje djece, predlaže se da se u praksi normira kao »roditeljsko«, odnosno »obiteljsko« pravo te da roditelji ili odabrana »glava obitelji« budu zamjenski birači dok djeca ne odrastu. Tomu su osobito skloni propulacijski pokreti u raznim zemljama, ali i kritičari obiteljske, radne, socijalne, mirovinske i ostalih javnih politika suvremenih demokratskih država koje se proglašavaju »neprijateljskima prema djeci, obitelji i budućnosti«. Treći smjer kritike, koji zasad nije pretočen u neke političke mjere, odnosi se na kritiku tajnosti biračkoga prava. Oslanjajući se uglavnom na republikansku političku teoriju britanskoga i američkog podrijetla i suvremene teorije deliberativne demokracije, kritičari tajnoga glasovanja tvrde da ono nije ispunilo temeljni cilj radi kojega je ozakonjeno, a to je slobodno i odgovorno glasovanje u skladu s vlastitima programskim i kandidatskim preferencijama (libertarijanski ideal) i u skladu s javnim interesom i javnim dobrom (republikanski ideal). Zahvaljujući tajnosti, birači mogu glasovati neracionalno, nepromišljeno, nesocijalno, kapriciozno, ksenofobično, zlonamjerno, što njeguje »kulturu konspirativnosti i neodgovornosti« i atomističko, neinteraktivno političko djelovanje. Samo ako se glasovanje »razotkrije« i postane javno (unveiled vote), građani će birati na »diskurzivno obranjiv« način i biti pripravni svoje odluke braniti i obrazlagati u javnim forumima. No nema razrađenih modela operacionalizacije javnoga glasovanja u političkoj praksi masovnih demokracija.

Tipovi izbora

Postoje tri temeljna tipa izbora: kompetitivni, polukompetitivni i nekompetitivni. Kompetitivni izbori temelje se, u načelu, na neograničenoj mogućnosti biranja među različitim političkim opcijama i potpunoj slobodi izbora jedne od njih. To podrazumijeva potpunu slobodu političkog udruživanja i kandidiranja, slobodnu, nenasilnu i korektnu izbornu kampanju, slobodno glasovanje, pravno i stvarno zajamčen pristup svih natjecatelja svim javnim položajima i institucijama i dr. Oni su neodvojivi od demokratskoga političkoga poretka i temelj su tzv. poliarhije. Kompetitivni izbori višefunkcionalan su politički proces. Glavne su im funkcije: legitimiranje političke vlasti i političkoga sustava u cjelini, predstavljanje interesa i mišljenja biračkoga tijela, povezivanje političkih institucija s preferencijama birača, prenošenje povjerenja birača na izabrane osobe i stranke, regrutiranje političke elite, mobiliziranje birača za potporu proglašenim društvenim vrijednostima i ciljevima, kanaliziranje političkih i društvenih sukoba u institucionalne postupke njihova razrješavanja, tvorba kontrolno sposobne oporbe i priprema smjene na vlasti i dr. Polukompetitivni izbori temelje se na ograničenim mogućnostima biranja političkih opcija i djelomičnoj slobodi izbora. Vezani su uz autoritarne političke režime, sustave u kojima nisu dopušteni razvoj punoga društvenoga i političkoga pluralizma, potpuna sloboda govora i udruživanja, slobodna i poštena izborna kampanja te slobodne smjene aktera na vlasti. Obično se određuju kao izbori u kojima »vlast nije na dispoziciji opoziciji«. Kako je praktično isključena smjena vlasti, polukompetitivni izbori svode se na prividno demokratsku legitimaciju postojeće vlasti te na pokušaj očuvanja »ugleda« režima u međunarodnoj zajednici, kao i nastojanje da se oporba integrira u postojeće strukture vlasti. Nekompetitivni izbori ne jamče ni mogućnost ni slobodu biranja među različitim političkim opcijama, pa se nazivaju »glasovanjem bez izbora«. Premda se mogu pravno temeljiti na demokratskome biračkome pravu i formalnoj strukturi i organizaciji demokratskih izbora, oni isključuju slobodno izborno natjecanje za vlast različitih političkih aktera. Funkcionalno su podređeni učvršćenju totalitarnoga političkoga poretka, uz koji su organski vezani, socijalizacijom i mobilizacijom masa za njegove vrijednosti i ciljeve i iskazivanjem jedinstva masa i vlastodržaca, kao i stvaranju alibija pred međunarodnom zajednicom.

Uspostavljene strukturne veze između tipova izbora i tipova političkih poredaka – kompetitivni izbori i demokratski politički sustav, polukompetitivni izbori i autoritarni politički režim, nekompetitivni izbori i totalitarni politički poredak – djelomice su dovedene u pitanje nastankom velikog broja »novih demokracija« u trećemu i najvećemu valu demokratizacije u svijetu od 1970-ih do kraja XX. stoljeća. Ponajprije je upitna postala povezanost kompetitivnih izbora i demokracije. Uočeno je da »demokratski izborni režim« nije dostatan za uspostavu punih liberalnih demokracija te da se na podlozi kompetitivnih izbora oblikovao niz hibridnih režima koji se nalaze u »sivoj zoni« između demokratskih i autoritarnih režima. Takvi su režimi nazvani »pridjevskim« demokracijama: delegativnima, izbornima, neliberalnima, etničkima, ekskluzivnima, ograničenima, defektivnima itd. Nastaju zato što postoje znatni »defekti« u nekim parcijalnim režimima koji čine demokraciju, najčešće u području vladavine prava i liberalnoga konstitucionalizma (u praktičnom ostvarivanju svih građanskih prava i sloboda, u horizontalnoj odgovornosti, u efektivnoj kontroli cijelog teritorija od strane državne vlasti i nepostojanju »rezervnih domena« kojima neustavno vladaju drugi akteri itd.).

Provedba izbora dužnost je izborne administracije. U njezinu su djelokrugu registracija birača, organizacija nominacijskih postupaka, utvrđivanje izbornoga dana, određivanje biračkih mjesta u izbornim i glasačkim okruzima, kao i vremena i načina njihova otvaranja i zatvaranja, organiziranje načina i oblika glasovanja u odsutnosti ako je ono predviđeno nacionalnim izbornim zakonodavstvom, i dr. Djeluje sukladno zakonskim i etičkim načelima, koja uključuju strogo poštovanje zakonskih propisa, političku neutralnost i stranačku nepristranost, točno i razvidno postupanje, te odgovornost prema biračima i javnosti uopće. Izbornu administraciju mogu činiti: 1. izvršna vlast i njezina administrativna tijela, pri čemu posebnu ulogu imaju lokalna vlast i administracija; 2. posebna stalna izborna administrativna tijela, koja su neovisna o izvršnoj vlasti, ali podliježu pravosudnomu nadzoru, a izraz su načelnoga nepovjerenja u političku nepristranost izvršne vlasti i njezine administracije; 3. ad hoc izborna administrativna tijela, koja se stvaraju samo za provedbu jednih izbora, najčešće u uvjetima promjene režima.

Izborni sustav

Izborni sustav institucionalni je modus unutar kojega birači izražavaju svoje političke preferencije u obliku glasova i unutar kojega se ti glasovi pretvaraju u mandate. Sastoji se od četiriju glavnih strukturnih elemenata: izbornih okruga, izbornoga natjecanja, oblika glasovanja i postupka pretvaranja glasova u mandate.

1. Izborni okrug teritorijalna je jedinica u kojoj birači glasuju za kandidate ili liste i u kojoj se ti glasovi pretvaraju u mandate. Tipološki se dijele na jednomandatne i višemandatne, tj. one u kojima se bira samo jedan politički predstavnik i one u kojima se bira više predstavnika. Broj, veličina i granice izbornih okruga se obično utvrđuju posebnim zakonom. Podjela na izborne okruge politički je najutjecajniji, ali i najmanipulabilniji element izbornoga sustava, uz koji se vezuju najpoznatiji postupci tzv. izbornog inženjeringa: gerrymandering (krojenje okruga prema političkim mjerilima) i malapportionement (krojenje okruga tako da se naruši načelo jednake vrijednosti glasa birača).

2. Izborno natjecanje obuhvaća oblike kandidature i borbe izbornih aktera za glasove birača. Provodi se u obliku natjecanja pojedinačnih kandidata i natjecanja izbornih (stranačkih, koalicijskih i dr.) lista. Liste mogu biti zatvorene i otvorene. Prve omogućuju biraču da glasuje samo za listu u cjelini, a ne i za pojedine kandidate na njoj, te se nazivaju zatvorenima blokiranim listama. Ako birač može glasovati za jednoga ili više kandidata unutar jedne liste i tako utjecati na to koji će kandidati biti izabrani u neko predstavničko tijelo neovisno o tome na kojem se mjestu na listi nalaze, riječ je o zatvorenima neblokiranim listama. Otvorene liste omogućuju biračima da glasuju za kandidate na različitim listama te tako stvaraju vlastitu »virtualnu« listu kandidata. Vrsta lista strukturno je vezana uz vrste glasovanja: zatvorene blokirane liste vezane su uz glasovanje jednim glasom, zatvorene neblokirane liste uz preferencijsko glasovanje jednim ili više glasova, a otvorene liste uz tzv. panaširanje.

3. Glasovanje je oblik u kojem birači izražavaju svoje glasovne preferencije. Razlikuju se kategorijalno (birač ima samo jedan glas) i ordinalno glasovanje (birač ima više glasova). Prvo se pojavljuje samo u obliku jednostavnoga pojedinačnoga glasovanja za kandidata ili listu, a drugo se najčešće pojavljuje u oblicima jednostavnoga preferencijskoga glasovanja za jednoga ili više kandidata na jednoj izbornoj listi; kumuliranja, davanja dvaju ili više glasova jednom kandidatu na listi; panaširanja, davanja glasova kandidatima na različitim izbornim listama. Kumuliranje i panaširanje posebni su oblici preferencijskoga glasovanja. Ciljevi su svih oblika preferencijskoga glasovanja potaknuti personalizaciju izbora, ojačati utjecaj birača na izbor zastupnika u odnosu na političke stranke, uspostaviti čvršću vezu između birača i izabranih zastupnika te smanjiti utjecaj političkih stranaka u izbornome procesu. Preferencijsko glasovanje može biti obvezatno i opcijsko. Ako je obvezatno, birač mora dati preferencijski glas ili glasove pojedinim kandidatima, jer će u protivnome njegov glasački listić biti nevažeći. Ako je opcijsko, birač može, ali ne mora dati preferencijski glas ili glasove kandidatima na listama te će u oba slučaja njegov glasački listić biti važeći.

4. Glasovi se pretvaraju u mandate prema nizu matematičkih postupaka, koji se svrstavaju u metode izbornoga broja (Hareova, Droopova, Imperialijeva kvota i dr.) i metode najvišega broja (D’Hondtova, Sainte Laguëova, Andræova metoda itd.). U prvoj skupini postupaka broj mandata svake liste utvrđuje se kao količnik između ukupnoga broja glasova neke liste i izbornoga broja; izborni broj dobije se, pak, dijeljenjem ukupnoga broja danih važećih glasova u nekome izbornome okrugu točnim ili modificiranim brojem mandata, koji se raspodjeljuju u izbornom okrugu tako da se točan broj mandata uvećava za 1, 2… To se čini kako bi se smanjio izborni broj te olakšalo stjecanje mandata manjim strankama. Općenito, metode izbornoga broja pogoduju manjim strankama te se koriste u izbornim sustavima koji jako drže do visoka stupnja razmjernosti izbora. No obično ne omogućuju raspodjelu svih mandata u prvome postupku, pa se u drugome postupku raspodjele neraspoređenih mandata primjenjuje metoda najmanjega ostatka (preostali mandati dodjeljuju se listama kojima je nakon prvoga postupka ostalo najmanje mandatno nenagrađenih glasova), metoda najvećega ostatka (preostali mandati dodjeljuju se listama kojima je ostalo najviše nenagrađenih glasova), metoda najvećega prosjeka (preostali mandati dodjeljuju se listama s najvećim prosjekom koji se izračunava tako da se mandatno nenagrađeni glasovi svake liste podijele s brojem mandata koji su raspodijeljeni u prvome postupku uvećanim za 1, te se preostali mandati dodjeljuju listama s najvećim količnikom) ili neka metoda najvišega broja. U drugoj se skupini postupaka mandati utvrđuju dijeljenjem ukupnoga broja glasova svake stranke određenim nizom djelitelja: 1, 2, 3, 4… (D’Hondtova metoda), 1, 3, 5, 7… (Sainte-Laguëova metoda), 1, 4, 7, 10… (Andræova metoda) itd. Nizovi djelitelja različito pogoduju strankama pa primjerice D’Hondtova metoda pogoduje najvećima, a Saint Laguëova najmanjim strankama. Velika je prednost metoda najvišega broja to što omogućuju raspodjelu svih mandata u jednom postupku. U bitne strukturne elemente izbornoga sustava ubraja se i zakonski izborni prag (prohibitivna klauzula), kojim se pravo sudjelovanja u raspodjeli mandata uvjetuje osvajanjem određenoga postotka glasova ili broja izravnih mandata. Osim zakonskoga, u izborima djeluje i prirodni prag što ga čini stvaran broj glasova koji neka lista mora dobiti da bi osvojila mandat. Prirodni prag katkad može biti viši od zakonskoga, pa primjerice lista koja je prešla petpostotni zakonski prag može ostati bez mandata u postupku raspodjele jer je, zbog rasporeda glasova birača, prirodni prag bio viši, najčešće zbog velike koncentracije glasova birača na jednu ili dvije najveće stranke.

Prema pravilima odlučivanja i načelima predstavništva, izborni se sustavi tradicionalno dijele na većinske i razmjerne. U većinskim sustavima o izbornome se pobjedniku odlučuje prema pravilu većine, a u razmjernima prema pravilu razmjernosti. Većinski se sustavi temelje na funkcionalnom načelu tvorbe stabilne i djelotvorne parlamentarne većine i jednostranačke vlade, a razmjerni na načelu pravednoga političkoga predstavljanja svih dijelova biračkoga tijela. Većinski sustavi po pravilu su strukturno sastavljeni od jednomandatnih izbornih okruga, natjecanja pojedinačnih kandidata i osobnoga glasovanja za njih, a razmjerni od višemandatnih okruga, natjecanja izbornih lista, kategorijalnoga ili ordinalnoga glasovanju te različitih postupaka pretvaranja glasova u mandate. U oba tipa postoje odstupanja od tih strukturnih obrazaca, pa se primjerice većinski izbori mogu održavati i u višemandatnim okruzima, a u razmjernim izborima mogu se natjecati i pojedinačni kandidati. Tradicionalnu tipološku dihotomiju razbili su kombinirani izborni sustavi koji su doživjeli procvat potkraj XX. stoljeća. Obvezatno sadržavaju većinski i razmjerni obrazac izbora, ali moguće su vrlo različite kombinacije tih obrazaca. Kombinacije obrazaca i elemenata većinskih i razmjernih sustava stvaraju nove strukturne okvire unutar kojih vrijede posebna pravila izborne utakmice koje se rezultati ne mogu predvidjeti, a kamoli oblikovati kao »zakoni« ili pravila kao u većinskim i razmjernim sustavima. Čine ih tri konstitutivna elementa: dvije strukturno različite razine glasovanja, nominalna i listovna, na kojima birači glasuju i na kojima se raspodjeljuju mandati; institut glasovanja s dva glasa, pri čemu se jedan glas mora dati kandidatu u većinskome, a drugi listi u razmjernom dijelu izbora; različiti obrasci izbora zastupnika u isto predstavničko tijelo, što tendencijski proizvodi dvije kategorije zakonodavaca. Unutar temeljnih tipova razlikuje se više posebnih oblika većinskih, razmjernih i kombiniranih sustava.

Standardni suvremeni oblici većinskih izbornih sustava: 1. Izbori relativnom većinom ili jednokružni većinski izbori klasični su anglosaski model izbora, koji se razgovorno naziva sustav »prvi kroz cilj« (first-past-the-post-system) i sustav »pobjednik dobiva sve« (winner-take-all-system). Čine ga jednomandatni izborni okruzi, natjecanje pojedinačnih kandidata, pojedinačno glasovanje i odlučivanje relativnom većinom glasova birača u jednom krugu glasovanja. 2. Izbori apsolutnom većinom ili dvokružni većinski izborni sustavi klasični su romanski model većinskih sustava izbora. Strukturno su istovjetni jednokružnim izborima, osim što postoje dva kruga glasovanja. U izborima apsolutnom većinom u drugome krugu (scrutin de ballotage) natječu se samo dva kandidata koja su u prvome krugu dobila najviše glasova pa pobjednika odlučuje apsolutna većina glasova birača. U ostalima dvokružnim izborima u drugi krug natjecanja može ući više kandidata koji su u prvome krugu prešli zakonom propisani izborni prag, primjerice 12,5% glasova kao u Francuskoj, pa pobjednika može odlučiti i relativna većina glasova. 3. Sustav alternativnoga glasovanja uključuje jednomandatne okruge i natjecanje pojedinačnih kandidata te preferencijsko glasovanje, u kojem birač ima više glasova kojima izražava prvu, drugu i ostale kandidatske preferencije. Pobjeđuje kandidat koji je dobio apsolutnu većinu prvih preferencija. Ako ni jedan kandidat ne dobije tu većinu, pristupa se postupku prenošenja glasova: iz utrke se najprije isključuje kandidat s najmanjim brojem prvih preferencija, a njegovi se glasovi prenose ostalim kandidatima sukladno drugim preferencijama koje su bile upisane uz njegovo ime. Postupak se ponavlja sve dok neki kandidat ne dobije natpolovičnu većinu.

Standardni suvremeni oblici razmjernih izbornih sustava: 1. Čisti razmjerni izbori strukturno su jednostavni, jer podrazumijevaju cijelu državu kao jedan izborni okrug, glasovanje za zatvorene izborne liste te, po pravilu, isključuju zakonske izborne pragove. 2. Razmjerni izbori u višemandatnim okruzima, koji se mogu poklapati s povijesnim regijama ili upravnim jedinicama na koje je podijeljena država, podrazumijevaju listovno natjecanje u više okruga različite ili jednake veličine, te obično imaju zakonski izborni prag. 3. Pojedinačno prenosivo glasovanje (single transferable vote) zasnovano je na natjecanju pojedinačnih kandidata u višemandatnim izbornim okruzima. Bît sustava čini preferencijsko glasovanje: birač upisuje brojeve 1, 2, 3 i dalje uz imena kandidata na glasačkome listiću. Ako kandidati ne dobiju broj prvih preferencija koji je utvrđen izbornim brojem, slijedi složeni postupak prenošenja preferencija dok se ne utvrde pobjednici.

Standardni suvremeni oblici kombiniranih izbornih sustava: 1. Segmentirani (paralelni ili »rovovski«) sustavi sastoje se od većinskoga i razmjernoga segmenta izbora, koji su potpuno odvojeni jedan od drugoga: u jednome izborna utakmica teče u utvrđenim strukturnim okvirima i prema pravilima većinskih izbora, u drugome razmjernih, a rezultati izbora u jednome segmentu ne utječu na rezultate u drugome niti ovise o njima. Rezultati ovise o udjelu izravnih (većinskih) i listovnih (razmjernih) mjesta u ukupnoj mandatnoj kvoti. 2. Kompenzacijski (korekcijski) sustavi podrazumijevaju neku vrstu ovisnosti između većinskoga i razmjernoga obrasca izbora pa je funkcija jednoga obrasca korigiranje učinaka drugoga. Obično se visoka nerazmjernost u odnosu glasova i mandata koju proizvode većinski izbori korigira kompenzacijskim mandatima koji se dodjeljuju izbornim listama na temeljnoj ili višim (regionalnoj i/ili državnoj) razinama raspodjele mandata. 3. Personalizirani razmjerni izbori uključuju i većinski i razmjerni obrazac izbora, ali se mandati raspodjeljuju na temelju ukupnog broja glasova koje su dobile liste u razmjernim izborima. Pritom se od ukupnog broja dobivenih listovnih mandata najprije oduzimaju mandati što su ih osvojili kandidati respektivnih lista u većinskim izborima, a ostatak mandata pripada kandidatima na listi. Stoga neki analitičari smatraju da je s obzirom na »konačno« pravilo odlučivanja zapravo riječ o razmjernim izborima. No u praksi se pokazalo da broj mandata koje su osvojili kandidati u većinskim izborima može nadmašiti broj mandata koji pripada listi te tada konačan ishod određuju rezultati većinskih izbora.

Izborni sustavi vrednuju se prema tome ispunjavaju li glavne ciljeve: reprezentativnost ili razmjernost u odnosu glasova i mandata, koncentraciju političkih snaga u parlamentu koja omogućuje tvorbu stabilne parlamentarne i vladine većine, participativnost građana i jednostavnost izbornoga postupka. Redoslijed ciljeva ovisi o izbornome sustavu; glavni cilj većinskih sustava jest proizvesti koncentraciju političkih snaga u parlamentu kao pretpostavku stvaranja stabilne i djelotvorne vlade, razmjernim sustavima više je stalo da se osiguraju visok stupanj razmjernosti izbora i pravedno političko predstavljanje pojedinih društvenih skupina, dok bi kombinirani sustavi htjeli objediniti ono što je »najbolje u dvama svjetovima«. Ako izborni sustavi ne ispunjavaju glavne ciljeve, obično slijede izborne reforme. Stabilne i konsolidirane demokracije se teško odlučuju na temeljite izborne reforme. Otkako su ozakonile potpuno demokratske izbore, neke države uopće nisu mijenjale tipove svojih izbornih sustava, pa primjerice u Velikoj Britaniji, SAD-u i Kanadi desetljećima postoji izborni sustav relativne većine, u Irskoj sustav prenosivoga pojedinačnoga glasa, u Njemačkoj sustav personaliziranih razmjernih izbora, u Australiji sustav alternativnoga glasa, itd. U nekonsolidiranim demokracijama promjene izbornih sustava češće su i nepromišljene.

Akteri izbora

Biračko pravo, izborna administracija i izborni sustav čine glavne normativno-institucionalne elemente izbora. Na njihovu procesnu i sadržajnu dimenziju odsudno utječu akteri izbora. Birači su glavni pojedinačni akteri izbora. U europskoj se tradiciji obično razlikuju stalni birači, koji najčešće, a katkad i cijeli život, glasuju za jednu stranku, i nestalni birači, koji mijenjaju svoje opcije od izbora do izbora pod utjecajem različitih čimbenika. U američkoj tradiciji uvriježeno je i razlikovanje stalnih birača (core voter), koji sudjeluju u svim izborima, od povremenih birača (peripheral voter), koji obično sudjeluju samo u najvažnijim, predsjedničkim izborima. Političko ponašanje birača objašnjava se na različite načine. Prema sociostrukturnome pristupu, koji je nastao 1940-ih u kolumbijskoj školi u SAD-u, izborno ponašanje pojedinaca odsudno određuju socijalne odrednice, poglavito društveno-ekonomski status, vjera i mjesto stanovanja. Prema sociopsiholološkome pristupu, koji je izvorno razvijen u michiganskoj školi u SAD-u polovinom XX. stoljeća, na izborno ponašanje pojedinaca odsudno utječe dugoročno stabilna identifikacija s političkim strankama, koja se razvija tijekom rane socijalizacije u obitelji i školi. Na osnovama ekonomske teorije demokracije A. Downsa 1950-ih razvila se teorija racionalnog izbora, prema kojoj se birač ponaša racionalno tako što glasuje za stranku za koju vjeruje da će mu osigurati najveću osobnu korist ako osvoji vlast. S. Rokkan i S. M. Lipset utemeljili su 1960-ih klasičnu teoriju rascjepa, prema kojoj biračko ponašanje određuju veliki strukturni rascjepi u modernim društvima, koji su se oblikovali tijekom nacionalnih revolucija (rascjepi centar–periferija i država–crkva) i tijekom industrijske revolucije (rascjepi selo–grad i rad–kapital) od XVI. do XX. stoljeća. Ta četiri rascjepa dijele biračko tijelo u zasebne skupine koje se vezuju uz određene političke stranke kao glavne kolektivne aktere izbora. To su dobrovoljne organizacije građana koje su nastale zato da bi se borile za političku vlast te imaju ključnu ulogu u procesima odabiranja kandidata za opće izbore, u izbornoj mobilizaciji birača, u izbornoj kampanji, tijekom koje nastoje pridobiti birače za određene društvene vrijednosti i ciljeve, u artikulaciji i agregaciji društvenih interesa te u poslijeizbornoj regrutaciji upravljačke elite, tvorbi vlade i oblikovanju javnih politika. Osim birača i stranaka, u suvremenim izborima djeluju i mnogi akteri civilnoga društva: mediji, interesne skupine i savezi, lobističke organizacije, nevladine udruge, društveni pokreti, marketinške tvrtke i dr.

Izbori u Hrvatskoj

Začetci izbornoga zakonodavstva u modernome smislu vezani su uz revolucionarna zbivanja 1848. kojima je započela preobrazba feudalnoga u građansko društvo, a time i srednjovjekovnoga staleškoga sabora u moderno predstavničko tijelo. Prvi moderni »izborni red«, prihvaćen na Banskoj konferenciji 1848., uspostavio je dvije kategorije zastupnika: imenovane zastupnike, koji su se nazivali i banskim pozvanicima ili virilistima, i izabrane zastupnike, koji su bili birani na temelju cenzusnoga biračkoga prava u županijama, krajiškim pukovnijama, slobodnim i kraljevskim gradovima, slobodnim povlaštenim kotarevima, trgovištima i općinama, kaptolima i konzistorijima Katoličke i Pravoslavne crkve te u akademiji znanosti. Nisu to bili izborni okruzi u modernom smislu, nego teritorijalne, socijalne i političke interesne zajednice i institucije koje su više priličile staleškomu, odnosno korporativnomu tipu predstavništva. Zbog visokih imovinskih i obrazovnih cenzusa, samo oko 3% stanovnika Hrvatske, Slavonije i Dalmacije imalo je aktivno biračko pravo. Biračko pravo bilo je javno, a djelomice i neizravno. Izborni je sustav bio nerazrađen, a izborni postupak neuređen. Ipak je taj izborni red bio prvi, a zadugo i najnapredniji izborni propis. Biračko je pravo bilo prošireno, izborni sustav razrađen, a izborni postupak bolje uređen tek izbornim zakonom iz 1910. On je zadržao donekle ublažen imovinski i obrazovni cenzus: aktivno pravo glasa imali su muškarci s navršene 24 godine koji su plaćali porez od 6 do 15 kruna, osim ako nisu imali višu naobrazbu, a pasivno pravo muškarci s navršenih 30 godina koji su znali čitati i pisati. I taj je zakon institucionalizirao dvije vrste saborskih zastupnika: izabrane zastupnike, koji su bili birani u 90 jednomandatnih izbornih okruga u Hrvatskoj, Slavoniji i Dalmaciji apsolutnom većinom glasova u prvome krugu i užim izborima između dvojice najjačih kandidata u drugome krugu, i viriliste, kojih nije smjelo biti više od 90, a bili su birani iz redova visokoga klera, plemstva, veleposjednika i velikih poreznih obveznika. Udjel birača u stanovništvu popeo se na 10,5%. Ni u Kraljevini SHS, odnosno Kraljevini Jugoslaviji (1918–41), nikada nisu bili ozakonjeni puno demokratsko biračko pravo i slobodni demokratski izbori. Izbornim zakonom iz 1920. uvedeno je opće, jednako, tajno i izravno pravo glasa muškaraca s navršenom 21 godinom života. Institucionalizirani su razmjerni izbori s listovnim natjecanjem u višemandatnim okruzima različite veličine (od 3 do 21 mandat), tzv. kuglični sustav glasovanja zbog velike nepismenosti i Hareova metoda pretvaranja glasova u mandate. Kako je Sabor bio ukinut sukladno unitarističkomu državnom uređenju, izbori za državni parlament bili su kompetitivni, ali ne i potpuno demokratski, slobodni i pošteni. Nakon ukinuća diktature (1929–31), Ustavom i izbornim zakonodavstvom autoritarne monarhije biračko pravo i izbori doživjeli su involuciju. Ustav (1931) je ozakonio opće, jednako i javno pravo glasa, a izborni zakon (1933) tzv. premijski izborni sustav po uzoru na talijansko fašističko zakonodavstvo iz 1923: izborna lista koja je dobila relativnu većinu glasova je automatski stjecala pravo na dvije trećine, a od 1933. na tri petine skupštinskih mjesta. Totalitarni politički režim NDH (1941–45) nije imao ni pisani ustav ni izborno zakonodavstvo. U Hrvatskoj, kao federalnoj jedinici FNRJ, prvi je put 1945. ozakonjeno opće, jednako, tajno i izravno pravo glasa muškaraca i žena s navršenih 18 godina. Sukladno praksi »revolucionarnoga zakonodavstva«, biračko pravo bilo je dano i onima s navršenih 16 godina ako su sudjelovali u NOB-u, a oduzeto »narodnim neprijateljima« i »suradnicima okupatora«. U prvim, razmjernim izborima za savezni parlament biračima je bila ponuđena samo lista Narodne fronte Jugoslavije, kojom je vladala Komunistička partija, pa su mogli glasovati za nju ili protiv nje. Glasovanje je formalno bilo tajno, ali je, zahvaljujući tzv. kugličnom sustavu, praktično bilo javno jer je birač bio dužan da zatvorenu ruku stavi u obje glasačke kutije i »kuglicu spusti u onu koja pripada kandidatskoj listi, odnosno kandidatu kome hoće da dâ svoj glas«. Promjenom izbornoga zakona 1950. uvedeni su jednokružni većinski izbori, koji su institucionalno bili bliži nekompetitivnim izborima, jer su isključivali natjecanje izbornih (stranačkih) lista. U većini okruga natjecao se samo po jedan kandidat, a u povremenim valovima liberalizacije komunističkoga režima za jedno se zastupničko mjesto natjecalo i više kandidata Komunističke partije i njezinih satelitskih organizacija. Kada je ustavnim promjenama 1953. u Saveznu skupštinu uvedeno Vijeće proizvođača, stvorene su pretpostavke za novu pluralizaciju biračkoga prava, koja se u različitim oblicima održala do formalnoga raspada SFRJ 1990–91. Osobitu involuciju biračko je pravo doživjelo konstitucionalizacijom delegatskoga sustava 1974., koji nije podrazumijevao samo nejednako nego i višestruko posredno pravo glasa, koje je između birača i njihovih predstavnika postavilo mnogobrojne izbornike (delegate) i izbornička tijela (delegacije, delegatske skupštine i sl.).

Kako su prvi slobodni, kompetitivni izbori u SR Hrvatskoj 1990. bili provedeni u okviru institucionalnih aranžmana koji su, iz legalističkih razloga, bili zadržani iz socijalističkoga režima, ni oni se nisu temeljili na posve demokratskom biračkome pravu. Trodomna struktura Sabora (Društveno-političko vijeće, Vijeće općina i Vijeće udruženoga rada) podrazumijevala je pluralno biračko pravo, jer su samo zaposleni imali pravo birati i biti birani u Vijeće udruženoga rada. Tek je Ustav RH iz 1990. ozakonio puno demokratsko biračko pravo. No izbori 1990. bili su slobodni i kompetitivni, a zastupnici u sva tri doma bili su birani dvokružnim većinskim sustavom: ako nijedan kandidat ne bi osvojio apsolutnu većinu glasova birača u prvome krugu, u drugi krug natjecanja ulazili su svi kandidati koji su dobili najmanje 7% glasova u prvome krugu, a pobjednik je bio kandidat koji je dobio apsolutnu ili relativnu većinu glasova. Prijevremeni izbori 1992. bili su provedeni prema kombiniranom izbornome modelu segmentiranoga podtipa: 60 zastupnika birano je relativnom većinom glasova birača u jednomandatnim izbornim okruzima, a 60 zastupnika s izbornih (stranačkih i koalicijskih) lista koje su se natjecale u jedinstvenome državnom izbornom okrugu. Pravo sudjelovanja u raspodjeli mandata imale su liste koje su dobile najmanje 3% glasova, a mjesta su se dijelila prema D’Hondtovoj metodi. Zastupnici etničkih manjina bili su birani, prema zakonu, s lista stranaka koje su ušle u Sabor, ali to pravilo nije bilo dosljedno poštovano u praksi. I prijevremeni izbori 1995. provedeni su prema segmentiranome kombiniranom sustavu, ali je promijenjen omjer većinskih (28) i listovnih (80) mandata. Zakonski izborni prag za liste pojedinih stranaka povećan je na 5%, za liste koalicija dviju stranaka na 8%, a za liste koalicija triju i više stranaka na 11%. U tim su izborima prvi put sudjelovali hrvatski državljani koji nemaju prebivalište u Hrvatskoj (tzv. dijaspora), koji su u jednome »svjetskom« okrugu birali 12 svojih predstavnika sa stranačkih i koalicijskih lista. Zastupnici etničkih manjina birani su relativnom većinom glasova među pojedinačnim kandidatima. Izbori 2000. održani su prema razmjernom izbornome sustavu u 10 okruga, u kojima se dijelilo po 14 mandata. Izborni je prag bio 5%, a mandati su se dijelili prema D’Hondtovoj metodi. Hrvatski državljani koji nemaju prebivalište u Hrvatskoj su ponovno birali svoje zastupnike u jednom okrugu, ali njihov broj nije bio unaprijed utvrđen kao 1995., nego se utvrđivao na temelju prosječne glasovne »cijene« mandata u državi. U prvome postupku ukupan broj danih glasova na parlamentarnim izborima u zemlji dijelio se s ukupnim brojem zastupnika iz zemlje, bez zastupnika manjina, a količnik je izražavao »glasovnu cijenu« mandata u zemlji. U drugome postupku ukupan broj glasova u 11. izbornoj jedinici, u kojoj su glasovali birači koji su živjeli u inozemstvu, dijelio se s prethodno izračunatom glasovnom cijenom mandata u zemlji, a količnik je izražavao broj zastupnika koji se bira u toj izbornoj jedinici. U trećem postupku pripadajući broj mandata raspodjeljivao se listama koje su se natjecale u 11. izbornoj jedinici prema D’Hondtovoj metodi. Temeljni je smisao toga postupka bio osigurati jednaku važnost, a time i jednakost biračkoga prava građana u zemlji i inozemstvu, koju je prethodni postupak izbora ozbiljno narušavao. Zastupnici etničkih manjina birani su relativnom većinom glasova među pojedinačnim kandidatima. Od 2003. tri zastupnika srpske nacionalne manjine biraju se većinom glasova u tromandatnome izbornome okrugu. Izbori 2011. provedeni su po istim izbornim pravilima kao i prethodna dva ciklusa (2003., 2007), osim što su birači dijaspore mogli izabrati tri zakonom utvrđena kandidata. Izbori 2015. su također provedeni prema istome izbornome sustavu, ali je pod velikim pritiskom javnosti ozakonjeno preferencijsko glasovanje jednim glasom koji je birač mogao dati jednom kandidatu na nekoj izbornoj listi, a koji je istodobno vrijedio i kao osobni i kao listovni glas. No valjanost osobnoga preferencijskoga glasa bila je zakonom uvjetovana time da kandidat mora dobiti najmanje 10% glasova od ukupnog broja glasova što ih je dobila lista na kojoj se nalazio, kako bi mu preferencijski glasovi bili priznati. Uvjetno i ograničeno preferencijsko glasovanje je djelomice promijenilo i prirodu izbornoga natjecanja, jer su se za mandate natjecale zatvorene neblokirane liste.

U desetogodišnjoj ustavnoj povijesti bikameralizma u Hrvatskoj (1990–2000) održana su i dva ciklusa izbora za Županijski dom Sabora (1993., 1997) prema razmjernom sustavu u kojem je svaka županija činila poseban tromandatni izborni okrug, a mjesta su se dijelila D’Hondtovom metodom. U izbornoj povijesti samostalne Hrvatske provedeno je i šest ciklusa izravnih predsjedničkih izbora (1992., 1997., 2000., 2005., 2010., 2015) u dva kruga glasovanja: ako nijedan kandidat ne osvoji natpolovičnu većinu glasova u prvome krugu, u drugome se krugu za pobjedu natječu dvojica kandidata koja su osvojila najviše glasova u prvome krugu.

Ulaskom Hrvatske u Europsku uniju, hrvatski su birači, kao i svi državljani članica Europske unije s prijavljenim boravkom u Hrvatskoj, dobili mogućnost izbora 12 predstavnika (od 2014. godine 11). Za te se izbore koriste razmjerni izbori na kojima birači biraju između stranačkih, koalicijskih i neovisnih lista, s mogućnošću da dodatni, preferencijski glas daju jednom od kandidata s liste koju su izabrali. Cijela je država jedan izborni okrug, a glasovi se u mandate preračunavaju D’Hondtovom metodom i dodjeljuju onim kandidatima čije su liste prešle izborni prag od 5%. Ako je neki kandidat osvojio najmanje 10% od ukupnog broja glasova koje je osvojila njegova lista, osigurao je mandat bez obzira na to na kojem se mjestu na listi nalazio.

izbori. Hrvatska enciklopedija, mrežno izdanje. Leksikografski zavod Miroslav Krleža, 2018. Pristupljeno 13.11.2019. <http://www.enciklopedija.hr/Natuknica.aspx?ID=28273>.